【政策梳理速递】欧盟碳边境调节机制CBAM解读
前言
2023年5月，欧盟正式通过CBAM法案（Regulation [EU] 2023/956），成为全球首个推行此类“碳关税”机制的经济体，并于2023年10月起开始了过渡期。本文将带您解读CBAM的意义、目标和机制以及对中国企业的影响。对于所受影响最为明显的钢铁和铝生产企业，应尽早做好应对准备。
背景和意义
CBAM，全称为Carbon Border Adjustment Mechanism，即碳边境调节机制，是指向高碳排放的特定进口产品加征“碳关税”，以推动实现全球气候目标及平衡同等产品由于境内外碳排放管制强度不同而面临的成本和竞争力差异，是一种环境和国际贸易政策工具。欧盟自2005年开始碳排放交易试验，在19年的实践中，碳价长期处于较高水平，使得境内企业面临了更高的碳成本压力。进而催化出将生产活动从碳成本较高的本土转移至境外，通过进口碳密集型产品取代本土生产情况，即“碳泄漏”现象。
在推出CBAM之前，欧盟碳排放交易体系（European Union Emissions Trading System, EU ETS）为应对碳泄漏设立了免费配额机制，但导致了EU ETS的碳定价能力被削弱。有鉴于此，欧盟改而推行CBAM来逐步取代现有的免费配额机制，以期强化EU ETS的市场化碳定价能力。
因此，基于以下四个相互关联的目标，欧盟推出了全球首个碳边境调节机制：
• 推动实现欧盟和全球的气候目标
• 阻止碳泄露，确保欧盟减碳政策的有效性
• 配合和加强欧盟碳排放交易体系（EU ETS）
• 保持欧盟产业和产品的竞争力
机制概览
过渡期和正式期
为了使市场主体和欧盟官方逐步适应CBAM，该机制设置了自2023年10月1日起为期27个月的过渡期。2026年1月1日起，将进入正式实施阶段。在过渡期，企业仅需履行报告义务，无需经过第三方核查，也无需向欧盟缴纳任何费用。
适用国家和地区
欧盟以外的所有第三国和地区，除了与EU ETS关联的国家和地区。
申报主体
进行申报的主体是欧盟境内的进口商或海关代表，而非第三国（如中国）的出口商或生产商。出口商的角色是于过渡期和正式期配合提供信息，并于正式期配合进行核查，以及承受可能的成本和义务转嫁。
申报内容
CBAM申报内容大致可分为8种类型，其中7种应由生产商/出口商协助提供给申报人。
豁免标准
每批货物的总价值不超过150欧元的商品，以及军事用途商品可获豁免。
免费配额
进入正式期（2026年）后，进口商品须清缴CBAM证书，但初期享受同等的EU ETS免费碳排放配额。免费配额将逐年退坡，并于2034年完全取消。
清缴计算
欧盟碳关税的缴纳以清缴CBAM证书的形式完成，一张CBAM 证书对应一吨隐含碳排放量，证书价格按EU ETS碳价的周平均值确定。通过绑定CBAM和EU ETS的碳价，欧盟本土生产和进口的同等产品将承担同样的碳成本。
对中国相关行业和企业的影响
过渡期内欧盟CBAM覆盖钢铁、铝、化肥、水泥、电力和氢6大类产品。这些行业的选择主要基于以下三个标准：
• 在EU ETS覆盖范围内
• 碳泄漏风险高
• 实际可行性
根据中国机电产品进出口商会统计，欧盟自中国进口的涉CBAM产品主要为钢铁、铝、化肥三大类，2023年涉CBAM产品进口金额分别为钢铁129.6亿美元、铝31.2亿美元和化肥3亿美元。而其他三个行业的产品基本不涉及自中国进口，或进口量几乎可忽略不计。由此判断，欧盟CBAM对中国影响明显的行业是钢铁和铝，对化肥稍有影响，而对电力、氢和水泥行业基本无影响。
于过渡期后，欧盟CBAM计划在2030年前评估是否将行业覆盖范围扩展至与EU ETS相一致，即除现有6个行业外，还将考虑纳入：
• 供热
• 炼油、金属、石灰、玻璃、陶瓷、纸浆、纸张、纸板、酸和大宗有机化学品的生产
• 航空：欧洲经济区内部及飞往瑞士和英国的航班
• 海上运输：进入欧盟港口的所有大型船舶的排放
可见有望扩展的行业会以能源生产、上游初级材料生产和交通运输过程为主，较小概率会覆盖汽车、服饰等下游深加工产品。
碳排放的计算
对于第三国（如中国）的生产商，面对CBAM的主要责任是配合提供产品碳排放相关资料，其中，产品碳排放的测算是最为重要的内容。生产商可依据以下步骤进行符合要求的碳排放计算。
术语解释：
• 复杂产品（complex goods）：
指产品生产过程中使用受CBAM管控的前体，具体类目见《过渡期实施细则》附件II第3节。复杂产品之外即为简单产品。
• 前体（precursors）：
指生产过程中使用的受CBAM管控的原材料。如前体本身是复杂产品，应递归监测其前体的直接排放，直到不再涉及前体。
对于电力相关的排放，包括a)电力产品的直接排放，以及b)电力之外5个行业的间接排放，测算应基于默认值方法。电力行业的间接排放则不在CBAM覆盖范围。默认值的选定主要为国际能源机构（IEA）所提供的原产国的特定默认值，如无时可采用欧盟的默认值，或者经证实可靠的其他默认值。在过渡期，默认值方法也可用于估算复杂产品最多20%的隐含碳排放。所能采用的排放因子只有该产品的全球默认值。
而对于电力之外的5个行业，直接排放的测算应基于实际排放量。根据《过渡期实施细则》，实际排放量的可选用的测算方法有以下三种：
• 标准方法（IPCC排放因子法）
• 质量平衡法
• 连续排放测量系统（实测法）
进入正式期后，CBAM申报人应确保提交的CBAM申报中的商品总隐含碳排放经过认证的核查员出具核查报告。
结语
作为气候保护议题的先行者，欧盟CBAM也会成为其他考虑推行此类机制的国家和地区的重要参考。对于涉及向欧盟出口钢铁、铝和化肥产品的企业，应尽快了解CBAM机制和相关的碳排放计算方法。但基于可行性、EU ETS目前覆盖的范围以及欧盟目前的表态，汽车、服饰等深加工产品的生产商/出口商也暂时不必忧虑CBAM将扩展到这些品类。
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撰文：朱晓丰
可持续发展部 顾问
编辑：李雪娇
可持续发展部 总监
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参考来源：
1. CBAM Regulation
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2023.130.01.0052.01.ENG&%3Btoc=OJ%3AL%3A2023%3A130%3ATOC
2. CBAM Implementing Regulation for the transitional phase
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=OJ%3AJOL_2023_228_R_0006#d1e40-94-1
3. Guidance document on CBAM implementation for installation operators outside the EU
https://taxation-customs.ec.europa.eu/document/download/2980287c-dca2-4a4b-aff3-db6374806cf7_en?filename=Guidance%20document%20on%20CBAM%20implementation%20for%20installation%20operators%20outside%20the%20EU.pdf
4. CBAM_Questions and Answers
https://taxation-customs.ec.europa.eu/document/download/013fa763-5dce-4726-a204-69fec04d5ce2_en?filename=CBAM_Questions%20and%20Answers.pdf
5. “碳边境调节机制(CBAM) 欧盟进口碳定价的绿色新方法”，欧洲委员会税务与海关同盟总司
https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/documents/2023/CBAM%20general%20presentation_2023-11-16_CN.pdf
6. “2023年欧盟碳边境调节机制覆盖产品进口下降27.5%”，中国机电产品进出口商会
https://www.cccme.org.cn/news/details.aspx?id=90FC0375DD0E36899A4E3F7D0109B344&classid=73DE9790C2E56969&xgid=F868932F64EB7AAF